个税立法应在税制公平问题上取得突破

2011年4月24日 12:14 来源:南方都市报 选稿:吴逸敏

  4月22日下午,十一届全国人大常委会第二十次会议结束。会议没有对国务院提交的个人所得税法修正案草案进行表决,原因是,审议期间,常委会组成人员提出了诸多意见。

  全国人大常委会的这一决定是值得肯定的。的确,在收入差距不断扩大的背景下,个人所得税已经成为舆论广泛关注的问题,人们对现有个人所得税法中的诸多规定甚至整体架构都有很多议论,而本次立法似乎没有对公众关注的根本问题作出积极回应。

  比如,本次立法过程中,一个引起最为广泛关注的修订是将工资薪金所得减除费用标准也即免征额,或者人们常说的起征点,从目前的每月2000元提高至每月3000元。这一数字公布之后,大多数舆论认为调整幅度过低。从近些年的趋势看,中国经济面临的通货膨胀压力非常巨大,因此,多位学界专家建议,免征额应至少提高至每月5000元,否则,用不了两年,也许就需要再次修订法律。

  但其实,起征点数字也许并不是最重要的问题,有识之士早就指出了现有法律中的一些重要的制度性问题。

  比如,税务部门试图在全国范围内设立一个统一的个税起征点的立法倾向,未必明智。中国是个大国,而非同质性很高的城市型国家,地域之间收入差距非常大,且短期内难以缩小。以同一个标准适用于全国所有民众,显然是不合理的。也许,法律应当确定一个起征点的范围,而让地方依据本地居民的收入水平确定自己的起征点。当然,这等于在一定程度上赋予地方个税立法权,相关部门或许不愿触及这个麻烦的问题。

  还有一个更为重要的问题。很多人寄希望于通过个人所得税增进社会公平,但是,目前的个人所得税法很难做到这一点,其中一个致命缺陷就是,只对个人征税,而不考虑个人的家庭负担和支出。众所周知,收入获得者抚养、赡养人口之多寡,会严重影响不同家庭结构中人的平均收入。不考虑这一点,仅对个人收入征税,必然制造严重的不公平:那些需要养育儿童、赡养老人的民众,将遭到不公平对待。同样,当一对夫妇拿出相当一部分收入供养孩子上大学,在税收上也没有任何体现。这样的个人所得税体系,对于那些通过个人努力积累社会资源的人显然是不公平的。

  决策层很早就意识到这一问题的重要性,早在国家“十五”规划纲要中就提出“建立综合和分类相结合的个人所得税制度”的目标,“十一五”期间进一步明确“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”。

  但是,过去几年来的个人所得税修订,似乎从来没有考虑这一问题,这一次在这方面也没有任何进展。承担法律草案起草工作的税务部门及相关专家再三表示,推进这一制度存在这样那样的技术与制度难度,这样的说法让人难以理解:其他国家在百年前、几十年前以手工技术就可以实施的制度,以今日税务部门在过去十几年间投入大量资源建立的技术系统,何以就做不到?

  关键问题恐怕还是在于,包括个人所得税在内的整个税收立法体系,对于税务部门过于照顾。观察个人所得税及过往的修订就可以发现,税务部门主导的整个立法倾向是如何方便税务部门征税。因此,现在的个人所得税征收,几乎完全依靠就业单位的代扣代缴,因为,这对税务部门来说是最为省事的。同样,法律也没有强制要求税务部门每年为每位纳税人自动提供完税证明,反而需要纳税人自己申请,税务部门才会开具。

  也正是基于这样的立法和制度取向,每一次民众对税收公平发出呼吁,税务部门就对个人所得税的起征点做一次调整。但过去几次提高起征点的经验已经证明,不对现有个人所得税整体架构进行重大变革,只是单纯提高起征点,虽然可以赢得舆论一时的喝彩,但对于降低中等收入群体的税收负担,对于增强税收的公平性,没有多大帮助,结果是,每隔几年,就要调整一次起征点。

  这一次,个人所得税修正案没有被提交审议,也许意味着,立法机关告诉法律草案的起草者,不能只做表面文章,不能只考虑税收部门的便利,而应当正视民众的强烈呼吁,在个人所得税税制公平问题上取得一些结构性、制度性的突破,也即向着综合和分类相结合的个人所得税制度迈出一步。比如:将全国划分为若干区域,不同区域实行不同的个人所得税起征点;尝试对那些抚养小孩、供养子女上大学的家庭,率先实行家庭年度综合征收试验。倘若错过这一次立法机会,这样的制度变革在几年内就无望启动,而这种制度变革,才是推动税收公平的关键所在。