须抓紧修正外汇的传统管理原则

2010年12月3日 13:15 来源:第一财经日报 作者:夏斌 选稿:实习生 王昕晨

  当今中国近2.5万亿美元外汇储备问题的严重性和复杂性,几乎世人皆知。特别是鉴于美国金融危机后全球结构平衡的艰巨性和长期性,中国政府对此要做好充分的政策准备。

  长期以来,受西方主流教科书及中国过去长期外汇匮乏的历史影响,外汇储备的运用,一直强调“安全、流动、保值”的原则。这在一定历史时期,无疑是正确的。但目前中国坐拥如此巨额的外汇储备,这一原则是否仍然正确?是否要修正?

  从国民总体福利角度出发,这要回答,一是中国是否存在“超适度”的外汇储备问题?二是这些“超适度”的外汇储备能否用于与上述原则不相吻合,但属于体现国家战略性利益的方面?三是如果可行,又何为战略利益?如何实现?相应的管理体制应否作出配合?

  对于第一个问题,在美国金融危机、美元存在贬值风险的压力下,几乎已不存在争议。

  对于第二个问题,尽管中国政府其实已在部分实践,但仍有相当多的人,存在不少犹豫与不同意见,认为外汇储备是央行通过向市场投放货币买来的,是央行的资产,“不能动”。殊不知,既然是央行投放货币买来的,为什么市场(包括政府)如果再用人民币(包括发债筹人民币)向央行购回,就不可以?就不能称为合理的市场行为?何况,如果市场主体用人民币向央行购汇,用于进口和境外投资,还可减少境内货币供应过多压力,提高国民净福利和企业竞争力,并不妨碍央行对资产负债表风险的控制。用于战略性的外汇,仅仅是整体外汇储备在保持充足流动性需求的前提下,对一部分“超适度”外汇进行的再使用。

  为此,笔者曾提出,要修正我国外汇管理的原则,应重新明确外汇运用的具体顺序:首先,保持必要的外汇流动性,以满足平衡国际收支的需要;其次,用一定的外汇干预外汇市场,满足汇率调节的需要;再次,服务于国家经济可持续发展的目标,获取战略性利益(包括提高国民福利水平);最后,再有多余的外汇储备,可用于获取相对较高收益的金融投资。

  这里,把类似目前“中投公司”增值投资的业务,列为最后一项,是因为必须看到,前三项外汇用途对中国经济可持续增长的重要性和战略性。当然,不排除也许中投公司目前的投资项目中,已部分包括了满足上述第三项目的的使用。这也恰恰证明,我国外汇储备管理原则必须进行重新修正与明确。

  那么,什么是外汇储备运用中的战略性收益?笔者认为,只要是有利于中国经济保持长期稳定增长和国民福利提高的关键性、长期性、重大性因素,均可视为战略性利益。具体说:

  (1)有利于解决国民经济中多年积累的突出结构问题,如用汇购买国外先进的技术和重大设备;

  (2)有利于解决困扰我国的环境、资源问题,如用汇购买关键性资源。支持国内企业参股、并购海外能源性企业、关键性原材料企业,用汇进口治理环境污染的重大设备与技术,提供排污、治理土地沙漠化等公共产品。

  (3)有利于为中国经济进一步崛起和成为金融强国打基础的外汇运用,如大力培育跨国的、关键性的金融机构,通过外汇支持在境内外实施兼并,或在境外设立分支机构。从人民币国际化的长期战略出发,不断择机增持黄金储备。

  (4)有利于防范外部动荡对中国经济的意外冲击。例如,通过加强亚洲金融合作,谋求国际储备体系改善中的国家战略性利益,包括通过货币互换等方式,用外汇支持亚洲、非洲、“上合组织”成员国,维护其经济、汇率的稳定。追求国家战略性利益,还包括用美元储备支持亚洲融资市场和亚洲实体经济发展,用外汇储备谋求参与国际货币体系改革的战略性利益等。

  (5)有利于提高国民福利水平的外汇支出。如包括笔者早先提出的,用少量的外汇支持社会保障体系的建设,或直接进口改善居民医疗水平等的重大医疗设备,以投资入股等方式下划有关单位,有偿经营。

  此外,在强调外汇储备战略利益的同时,必须另外强调两点:

  第一,首先要处理好官方巨额外汇与“藏汇于民”的关系。改变我国目前外汇储备官方为主的结构,发展与丰富国内金融市场,“藏汇于民”、“由民用汇”,应是修正我国外汇管理原则和寻求战略性利益过程中或过程之前,必须要解决的另一个重大政策问题。这一历史性的一步,是早晚必须迈出去的。同时,民间用汇的过程,又有利于国内货币供求的平衡和国际收支的平衡。其储备风险分散在各经济主体,也有利于减轻国家集中承担风险。

  第二,要重视不断增持黄金储备的战略意图。简单恢复金本位是不可能的,众人都知晓。增持黄金的意图,也不是出于黄金比较美元、欧元等信用纸币,何种资产增值或贬值的短期相对利益的思考。增持黄金主要是从人民币国际化的长期战略思考,一国是否具有相当数量的“最后清偿力”,是不可忽视的基础条件和不可或缺的保障。从历史上大国货币兴衰的角度看,不管是早先的英镑,还是后来的美元,在其崛起之初,无不都在努力创建作为最后清偿力的黄金基础。中国政府在对待黄金等贵金属的态度上,绝不能短视,绝不能仅从三年五载的短期经济利益出发。

  要实现以上外汇储备的战略性利益和真正的多元化运用原则,中国当今的外汇行政管理体制也必须予以调整。长期以来,由于外汇匮乏,央行(外管局)作为外汇管理的唯一机构,不存在任何的不妥。但是,随着外储的不断增加,一是国内的货币调控越来越难,二是面对仍在不断增长的巨额外储,从国家整体利益和战略利益出发,为满足上述外储运用的四项“顺序”内容,显然,继续由专责宏观调控的央行(外管局)一家机构负责,同时兼负大量日常、复杂的普通投资和战略性操作职能,明显力不从心。

  2007年“中投公司”设立后,应该肯定其在外汇多元化运用方面进行的大胆实践和探索。但是,根据上述四项“顺序”内容中第三条战略性业务的操作,涉及石油、资源、重大设备与技术等国民经济中的多行业、多领域、多个管理部门。外汇如果仍由单一行政部门操作,已明显难以实现国家战略的布局谋划和具体的部署实施。因为在“中投公司”内,多为金融、投资等方面的金融人才,存在以下显著缺陷:一是人才面偏窄,经验不够,力不从心;二是多元化运用中,部门间协调乏力,效率低下,会错失良机。

  为此,有必要迅速在国务院下,成立国家海外资源投资委员会(不是仅限于能源的、2009年成立的国家能源委员会),由国务院下属相关部门参加,统一研究、谋划巨额外储用于第三项目的总额度,以及确定分别用于石油、其他矿藏资源、重大设备、技术等领域的具体额度及调整的原则。并在该委员会下,分设不同行业投资组,吸收相关企业、机构参加,负责情报信息的搜集分析、规划协调前期的投资事宜与部署外汇资金的具体筹集事宜等。

  整个外汇储备在渐次满足上述前三项目的后,剩余的外汇再运用于上述第四项目的,即继续由“中投公司”为代表,负责寻找更高的金融投资收益。