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沪津深:三大经济圈谋变的"开路先锋"


2006年5月19日7:20
  面对当前的“黄金机遇期”与“矛盾凸显期”,人们希望浦东一马当先,与天津滨海、深圳共同探索,开启新一轮改革大幕。

  蓝天摄许多做法,需要时间的咀嚼才能品出真味。

  去年,很多人把浦东新区的这场综合配套改革还更多与上海这座城市的未来发展连在一起,现在,更多人则意识到,浦东新区、天津滨海新区以及改革不辍的深圳特区的综合配套改革,其重大意义可能在于:重新演绎中国改革开放开
路先锋之角色,向更深处的体制创新探索变革之道。

  弈到中局的“谋变之举”?

  事实上,这三个地区,以及他们所分处的3大经济圈,在经历了20多年的改革开放之后,正步入弈棋的中局阶段。

  国家统计局公布的最新数据显示2005年,我国国内生产总值达到182321亿元。作为改革排头兵的深圳、浦东和天津滨海新区,其GDP总量分别达到4926.90亿元、2000亿元、1600亿元的成绩。而长三角、珠三角和京津冀三大经济圈,更以占全国10%多一点的人口创造了占全国41%的地区生产总值。

  然而,拥有先发优势者也迎头遭遇“成长的烦恼”——资源、能源涨价且供给不足产业亟待升级地方诸侯大战,产业同质化严重……珠三角、长三角“疲惫”了。更重要的是再往深处变革就将触顶政策禁区。

  中国科学院、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢对此一针见血指出:中国经济正从片面发展走向全面发展、从低质量发展走向高质量发展、从不平衡发展走向平衡发展从不协调发展走向协调发展。这其中观念、组织以及制度上的创新至为重要。

  习惯了一路狂飙突进的先行者,该如何迈步从头越?

  浦东就是在这样的“中盘”前,强烈地意识到,需要加快改革步伐,突破发展甁颈,增创体制优势。

  在2004年7月浦东新区区委一届四次全会上,浦东的决策者们研究提出浦东新区进一步推进制度创新和扩大开放的主要任务——他们将之概括为“六个化”——经济运行市场化、商务环境国际化、功能开发区域化、增长方式集约化、公共事务社会化、政府管理法治化。围绕这“六个化”,他们一方面加大了自主改革、自费改革的力度,另一方面也在市委、市政府领导下,积极争取全市、全国各个方面对浦东改革创新、先试先行的支持。

  而在国家层面,为了更好地贯彻落实十六届三中全会精神,国家发改委提出了选择几个地区进行综合改革试验的设想。浦东新区党委书记杜家毫目前回忆到:去年初,他们在获悉国家发改委的这一想法后,立即向上海市委、市政府作了汇报,在第一时间向国家发改委提出申报国家综合配套改革试验区。国家发改委对此非常重视,专门派调研小组到浦东考察,综合各方面因素,认为在浦东这样一个局部进行试点,基础比较好、风险比较小,取得经验以后,也有利于在面上推广。马凯主任多次听取汇报,对浦东“六个化”的改革思路给予了肯定,并且对微观经济等领域的改革提出了指导性意见。

  数月后,浦东新区的改革试点报告提交到了国务院,并且获得了批准。

  在分析为什么会是浦东、为什么这么快获得试点批准时,很多学者认为,中国目前最大的挑战是体制转轨和政府改革。浦东、天津滨海新区的发展乃至未来中国的可持续性发展都必须从体制改革和创新上寻找动力。浦东改革的方向、着力点,暗合或象征着当前的整个中国改革进程。

  当天津滨海新区升格为国家试点后,对于试点布局的深意也豁然开朗。

  天津并不是环渤海经济总量最大的、但却是一个社会比较稳定的城市,也不是矛盾聚集的城市,比如天津没有出现农民工潮和农民工荒,拖欠农民工工资也不突出。因此,很多学者认为,中央对天津滨海新区的期望并不同于上海浦东和深圳,而是要解决一个协调发展的问题。

  从全国来讲,经济布局正呈现出“南高北低”、“东快西慢”的格局。将来东部地区继续快速发展,支持西部和中部崛起,无疑需要找一个新支点来带动周边区域的发展。有一定经济发展基础、但经济质量不高的环渤海地区,无疑是最合适的另一个新支点。

  显然,综合配套改革是中国区域经济发展新的战略启动点,是推动地区协调平衡发展的支点之一。

  也正因此,人们对于深圳特区成为继浦东新区、天津滨海新区后的第三个“国”字号试点,几乎没有怀疑。那只是时间的早晚而已。

  体制再造成为“核心词”

  新一轮试点布局,不仅是在空间上由南向北、由沿海向内地延伸更为重要的是它的发展动力不再重点来源于政策或财政倾斜,取而代之的是以体制再造为核心的“改革”。

  这恰好与胡鞍钢提出的“观念、组织、制度上的创新”不尽相同。

  值得注意的是,此次综合配套改革,与过去大不一样——以往是国家出政策,地方试点;而现在是地方出意见,中央批准。

  浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝认为,优惠政策好比直接给粮食,而试点赋予的是“生产自主权”。

  也就是说,原来试点地区只能按照既有政策框架改革,此次则给了试点地区自主探索改革之路的机会。

  而对于浦东、天津滨海抑或深圳来说,三地虽然同处于改革开放的前沿、经济基础较好、区位优势明显等,但他们也有着迥异的“个性”。

  首先是经济结构不同,浦东和深圳服务业比重较高,滨海新区第二产业比重较高;其次,是国家对三个地区的要求或定位也有所不同;第三,是三地区行政管理体制不同,浦东和滨海新区均为区一级建制,深圳则拥有更大的决策权,也拥有独立的立法权;第四,是各自遇到的障碍和困难不同:浦东和深圳更多的是要解决资源、环境和开放变量约束下的再发展问题,滨海新区则迫切需要解决加速工业化和经济发展的问题。

  显然,三地的综合配套改革,是必须在“规定动作”内完成更多“自选”。

  上海方面在试点方案中提出把重点放在体制创新上其中最核心的三条是建立公共服务型政府、金融体制改革和消除城乡二元结构。据透露“十一五”期间浦东新区还将在推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开加快公共财政体系建设推进投资管理体制改革等方面有重大举措。

  深圳提出要创建国家创新型城市市政府出台的2006年1号文件要求在金融改革创新发展方面实现新的跨越实现金融业从规模发展向效益发展、从引进发展向对外辐射发展等“五个转变”。同时事业单位改革、行政性国有资产监管体制的改革、财政性资金的配置方式改革等也都在深圳酝酿推进。

  而滨海新区管委会主任皮黔生则表示,要按照经济区来架构新区的行政管理模式、做大做强功能区,并在政府的管理体制和机制上进行大刀阔斧的改革。有关人士称“十一五”期间滨海新区每平方公里投资密度将累计新增22亿元实现生产总值53亿元。

  深圳、浦东、天津滨海新区的改革正是中国尝试观念、组织以及制度再创新的关键之举。有关专家分析指出在三地的改革蓝图中围绕政府职能转变、经济增长方式转变的观念创新、组织创新、制度创新是核心是破解全局性症结的“刀锋”。

  综合改革“难度很大”

  尽管浦东新区成为“国”字号试点地区不到一年,天津滨海新区的正式身份也才刚刚过去22天,深圳的综合改革更只是停留在“地方粮票”中,但是,它们各自的综合配套改革却早已启动,而且已经程度不同地遇到了困惑与问题。

  就在2月24日,在深圳银湖的“中国脑库”,不公开地举行了第一届“沪津深三城论坛”,主题就是:“综合配套改革的制度安排与政策设计”。来自3市的近60名重量级学者和官员,共同研讨关于综合改革的操作问题。

  一个有意思的现象是,三地显然都打算通过行政区划方面的调整来推动综合配套改革,上海一直热烈讨论的是“二级市”构想;天津计划对滨海新区内的“五个行政区、三个功能区”进行整合;深圳则正设想剥离街道办以下行政部门的经济管理职能,使之成为提供公共服务的社区管理机构。

  不过,三地学者都承认,难度很大,阻力不小。

  从广度上看,国家综合配套改革试点将涉及社会经济生活的方方面面,包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐、生态环境等。

  从深度上看,综合配套改革会触及一些体制内核问题,可能会是一些经济、社会、法制等制度的再造过程,也是一个整体制度创新的过程。改革将更多地涉及不同利益群体、利益关系的调整,改革既需要总结和一定的破与立,也需要较高的操作艺术。

  若将制度创新划分为三个层面,可以更清楚地看出这种趋势。一是项目层面的创新,早期中央的放权让利多属于这个层面;二是与项目相配套的政策层面。比如土地批租,外资优惠政策,这都是推动项目的政策;第三个层面就是推动完善社会主义市场经济体制,以及中国在加入世贸组织以后,如何和国际惯例相接轨,这是更深的一个层面。

  综合配套改革的推动方式,目前是以地方为主来推动。因此,有专家建议,加强自上而下和自下而上的两种推动方式相结合。上海浦东成为第一家综合配套改革试点之后,中央各部委非常重视,跨国公司外汇管理方式试点9条措施迅速出台,正是浦东金融部门和中央金融部门共同推进的结果。

  而对于更多学者来说,他们还在思考另一些问题:国家对各地的综合配套改革是否应有不同的支持政策?如何寻找地方利益和国家利益的结合点?国家层面是否应该加大对综合配套改革的领导力度?综合配套改革试点的经验能否复制?



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